Audizione del professor Leonardo Perrone.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sui rapporti tra il sistema di gestione dell'anagrafe tributaria e le amministrazioni locali, l'audizione del professor Leonardo Perrone, ordinario di diritto tributario presso la facoltà di economia e commercio dell'Università degli studi di Roma «La Sapienza».
Con tale indagine, secondo il programma deliberato dalla Commissione, si intende procedere ad una ricognizione dei rapporti tra il sistema di gestione dell'anagrafe tributaria e le amministrazioni locali, anche con riferimento alla riforma del Titolo V della Costituzione in materia di federalismo fiscale, che ha attribuito un proprio autonomo potere impositivo agli enti locali.
Ricordo che nell'ambito di tale indagine conoscitiva la Commissione ha già audito, tra i docenti universitari, il professor Giuseppe Vialetti, presidente dell'Alta commissione di studio per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.
Do la parola al professor Perrone, che ringrazio di cuore per aver accolto l'invito della Commissione.

LEONARDO PERRONE, Professore ordinario di diritto tributario presso la facoltà di economia e commercio dell'Università degli studi di Roma «La Sapienza». Come è noto il Titolo V della Costituzione, come modificato il 18 ottobre 2001, n. 3 dalla legge costituzionale, ha allineato, a livello di potestà legislativa, le regioni allo Stato. Il nuovo articolo 117 della Costituzione prevede l'equiparazione delle regioni allo Stato a livello legislativo, mentre l'articolo 119 stabilisce la ripartizione di questa potestà legislativa per materia; alcune di queste sono riservate esclusivamente allo Stato, altre sono riservate esclusivamente alle regioni e altre comportano l'esercizio della potestà legislativa concorrente. Gli enti locali minori, province e comuni, hanno invece una potestà normativa regolamentare, subordinata a quella della legge. Occorre quindi una legge o dello Stato o delle regioni che istituisca il tributo affinché gli enti locali possano completare la disciplina normativa.
In questo riparto di potestà legislativa tra Stato e regioni e, a livello subordinato, comuni soprattutto, vi sono settori tipicamente riservati alla potestà normativa degli enti minori: ICI, TARSU e altri tributi che gravitano attorno agli immobili.
Come sappiamo, l'IRAP è invece un tributo prettamente regionale che sembra destinato a scomparire in base a quanto previsto dalla legge delega n. 80 del 2003; peraltro recentemente la Corte costituzionale ha stabilito che così come è strutturata, pur chiamandosi imposta regionale sulle attività produttive, essa è un tributo statale. In prospettiva, quando lo Stato avrà emanato i principi fondamentali di coordinamento fra i vari enti che potranno istituire dei tributi, sarà necessaria una fortissima collaborazione, perché altrimenti le regioni, ciascuna come meglio ritiene, potranno inventare nuovi tributi in base alla potestà legislativa che è stata loro attribuita dal nuovo articolo 117 della Costituzione. Inoltre, le regioni e/o lo Stato, potranno attribuire ai comuni e alle province il potere di disciplinare dei tributi (già istituiti con leggi statali o regionali).
A livello teorico il federalismo è un'ottima soluzione, ma per procedere alla sua attuazione è indispensabile che vi sia un forte coordinamento da parte dello Stato, perché altrimenti esiste il rischio che si instauri una sorta di caos tributario all'interno del suo territorio, con condizioni fiscali molto diverse da una regione all'altra. Sarà poi indispensabile per poter effettuare un effettivo federalismo fiscale, creare idonei e capaci uffici amministrativi (di accertamento e riscossione) regionali e locali. Le leggi creano i tributi a livello normativo, ma poi bisogna applicarli e sappiamo bene quali siano le difficoltà che incontra l'amministrazione finanziaria dello Stato, che ha esperienze secolari da questo punto di vista. Conosciamo bene anche le difficoltà che incontrano i comuni per l'accertamento di tributi rilevanti dal punto di vista del gettito, ma di modesta difficoltà applicativa. Molti comuni appaltano la riscossione; ad esempio il comune di Roma ha incaricato, garantendogli ovviamente un certo corrispettivo, una apposita società, la Gemma, per l'accertamento e la riscossione dell'ICI e degli altri tributi locali. I tributi comunali e provinciali dovranno avere necessariamente i presupposti radicati sul loro territorio: tipico in tal senso è quello immobiliare; ma sono ipotizzabili anche altri tributi. Ricordo, ad esempio, che mi fu richiesto da parte di un ente locale un parere circa la conformità a Costituzione di un'imposta sul turismo.

PRESIDENTE. Un'imposta di scopo!

LEONARDO PERRONE, Professore ordinario di diritto tributario presso la facoltà di economia e commercio dell'Università degli studi di Roma «La Sapienza». Si ritiene essere un'imposta di scopo quella il cui gettito è destinato in tutto o in parte ad un fine ben definito, ad esempio, alla realizzazione di un'opera pubblica (una metropolitana, un ponte, una strada).
Altri tributi che potrebbero essere attivati da regioni od enti locali sono i tributi ambientali in relazione all'insediamento di centrali elettriche o ancora per i tributi sui servizi: non dimentichiamo che l'imposta sui servizi, sia pure a livello statale, è un'imposta espressamente indicata nella legge delega che ricordavo (la n. 80 del 2003): si potrebbe ipotizzare anche un'imposta sui servizi locali.
Peraltro, a parte i problemi del Federalismo a livello normativo, la questione di fondo è rappresentata dall'esigenza di una collaborazione a livello amministrativo (dei controlli), per quanto possibile, fra tutti gli enti impositori: Stato, regioni, province, comuni.
Sarebbe estremamente importante che per ciascun atto indice di capacità contributiva, compiuto ai diversi livelli istituzionali, ciascun ente impositore trasmettesse il dato fiscalmente rilevante agli altri. Per esempio, a livello comunale il soggetto che richiede il cambio di residenza deve dimostrare di aver pagato la tassa sulla raccolta dei rifiuti solidi urbani.
Questo dato potrebbe essere utile allo Stato, alla regione ed alla provincia per i rispettivi tributi. Infatti, se un soggetto si trasferisce deve presumibilmente avere un'abitazione ed allora può essere interessante verificare se l'abitazione sia di proprietà o in presa locazione (in tal caso potrebbe emergere l'effettivo canone): sono tutti dati che possono essere utilizzati ai fini dell'imposta sui redditi, o per l'ICI. Questo discorso mi sembra dunque è estremamente importante.
Ho letto, per quanto possibile, i resoconti delle precedenti audizioni, ovvero quelle del viceministro Baldassarri, quella di Ricci, prima presidente della SOGEI, ed infine quella del sottosegretario Vegas. Ebbene, i diversi enti che raccolgono dati, SOGEI, SOGEI IT, Consip e Guardia di finanza (personalmente insegno da vent'anni alla Guardia di finanza e so che ha una struttura informatica di primissimo livello) sono alquanto «gelosi» del proprio lavoro e questo costituisce un limite. Pensiamo ancora all'INPS, o a livello di comuni e province, all'esistenza di una direzione del Ministero dell'interno che si occupa dei tributi locali. In quella sede, vi sono molti dati. Penso tuttavia, che ciascun livello, a mio avviso, agisca per fatti propri. Sarebbe naturalmente auspicabile uno scambio di informazioni.
L'elemento più rilevante è infine il catasto: sappiamo che esiste un'ipotesi di attribuzione del catasto ai comuni. Non so quanto i comuni siano disposti ad affrontare tale gravoso compito.

PRESIDENTE. Vorrei precisare che l'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI) continua a richiedere che il catasto sia attribuito ai comuni. È in via di scadenza anche l'ultima proroga per questo possibile trasferimento.
Tuttavia, gli oltre 8 mila comuni italiani presentano capacità assai differenti tra loro. Il catasto è una delle poche cose serie rimaste e si rischia quindi di «polverizzare» anche questo!

LEONARDO PERRONE, Professore ordinario di diritto tributario presso la facoltà di economia e commercio dell'Università degli studi di Roma «La Sapienza». È opportuno in tal senso accennare al fatto che la legge finanziaria 2005 prevede, ai commi 332-346 dell'articolo unico, nell'ambito di quella normativa tesa alla emersione dei canoni di locazione percepiti «in nero», una serie di integrazioni all'articolo 6 del decreto del Presidente della Repubblica n. 605 del 1973 sull'anagrafe tributaria.
Quest'ultimo prevede un novero di atti per i quali occorre indicare il dato del codice fiscale: ai numerosi atti già indicati, sono state aggiunte, ad esempio, le denunce di inizio attività (DIA) presentate presso lo sportello unico o ancora i contratti di somministrazione dell'energia elettrica. Se si chiede l'allacciamento ad uno di questi operatori, ad esempio l'ENEL, questo è un dato che può rilevare una qualche capacità economica (non dico tributaria). Sono stati aggiunti così i servizi idrici e del gas; stranamente non è stato indicato l'allaccio telefonico.

PRESIDENTE. Forse si è pensato che insieme a luce, acqua e gas un utente non potesse non avere anche un telefono.

LEONARDO PERRONE, Professore ordinario di diritto tributario presso la facoltà di economia e commercio dell'Università degli studi di Roma «La Sapienza». È vero, non avevo riflettuto su questo aspetto. Per il catasto, invece, con i commi successivi, il 335, il 336 ed il 337 dell'articolo unico, viene prevista la possibilità di procedere ad una revisione parziale del classamento di proprietà private site in microzone. Questa previsione si colloca sulla scia delle ristrutturazioni e valorizzazioni avvenute in diverse zone delle principali città d'Italia già da diverso tempo. Penso, ad esempio, per quanto riguarda Roma, al quartiere San Lorenzo o a Trastevere. Queste ristrutturazioni portano ad un notevole incremento di valore e di redditività degli immobili che dovrebbe essere considerato ai fini impositivi.
A mio parere sarebbe indispensabile una collaborazione tra i numerosi soggetti (CONSIP, SOGEI, SOGEI IT, Ministero dell'interno, Guardia di finanza, INPS, eccetera) che hanno dati ed elementi che potrebbero fornire ai vari enti impositori la possibilità di incrociare le informazioni in modo da far emergere evasori totali o parziali. In fondo l'anagrafe tributaria costituisce una banca degli atti di rilevanza economica, tutti i dati aventi una rilevanza economica sono utili per individuare i soggetti passivi dei tributi. Se il comune trasmette all'erario e ai vari enti di rilevazione, le proprie informazioni oppure se la SOGEI trasmette i propri dati agli enti impositori, dalla combinazione di tutti questi elementi emergerebbero la capacità economica reale dei contribuenti (probabilmente più di spesa che di reddito), nonché i soggetti passivi che ad oggi rimangono ancora occulti.

PRESIDENTE. Ringrazio il professor Perrone perché ha fornito alla Commissione utili informazioni e riflessioni. Vorrei formulare alcuni quesiti in ordine alla legislazione vigente, pur essendo probabile che, qualora il Senato dovesse approvare in questi giorni la riforma costituzionale così come è uscita dalla Camera, si vada verso un nuovo assetto costituzionale. In ogni caso, al di là delle varie differenze sul piano istituzionale e costituzionale, la parte che riguarda gli enti locali non dovrebbe essere sconvolta; al più si dovrebbero verificare dei trasferimenti di competenze o in alcuni casi delle riappropriazioni di competenze da parte dello Stato, come nel caso del settore energetico. In effetti, leggendo il Titolo V come era stato modificato era parso anche a me che si fosse poco riflettuto su alcuni grandi argomenti nazionali. Ritengo che nel settore energetico una politica di tipo centrale abbia una sua logica, perché altrimenti ci potremmo trovare di fronte a regioni che, una volta soddisfatto il proprio fabbisogno, rifiutano l'insediamento di una centrale.
Nell'ambito di questa evoluzione del fisco, che per certi aspetti si avvicina maggiormente al cittadino, credo occorra operare alcune riflessioni in ordine a due argomenti principali. Il primo è che proprio perché il gettito proviene dal livello locale si cerca di ridurre l'evasione contributiva al minimo, in quanto è evidente che dal territorio vi è la possibilità di un monitoraggio ben più intenso di quello che può provenire dal livello centrale. Il secondo riguarda invece le imposte di scopo. In occasione dell'approvazione dell'ultima legge finanziaria ho sentito spesso sostenere la richiesta di concedere agli enti locali la possibilità di istituire imposte di scopo in sostituzione dei trasferimenti sempre più ridotti. Tuttavia, ad una lettura più attenta sembrava quasi che la richiesta riguardasse nuove imposte piuttosto che imposte di scopo. Quindi, sotto questo profilo, mi interessava comprendere cosa corrisponda, per il diritto tributario, all'imposta di scopo al fine di evitare distorsioni nell'applicazione della medesima imposta.
La seconda considerazione che vorrei svolgere comporta anch'essa una domanda. Lei, professore, faceva giustamente riferimento al fatto che gran parte dei tributi potranno essere gestiti dagli enti locali e che dovranno essere «normati» dagli stessi, attraverso la fonte regolamentare e non quella legislativa istitutiva del tributo medesimo. Sotto questo profilo, non ritiene che questa proliferazione della normativa possa agevolare il fenomeno dell'elusione? Mi spiego meglio: mi sembra che da un «libretto» reso noto da Confedilizia si deduca che esistono migliaia di diverse applicazioni dell'imposta comunale sugli immobili (si potrebbe dire che ve ne sia una che esonera la suocera, una che prevede una detrazione di cinque euro «per il raffreddore», una che prevede l'esonero per chi abbia due figli!)
Esiste dunque una casistica talmente ampia da rendere effettivamente impossibile il monitoraggio: infatti, anche le società alle quali si affida il successivo controllo sulla riscossione dei tributi possiedono strumenti informatici che consentono di controllare agevolmente alcuni dati essenziali, mentre per l'ulteriore casistica si deve quasi procedere manualmente! Non si è in grado di controllare attraverso lo strumento informatico tutte le subordinate che si vanno ad inserire. Soprattutto, poi, non vi è una controprova, perché si opera spesso attraverso un'autodichiarazione da parte del contribuente piuttosto che sulla base di una disposizione di controllo effettuata dall'ente accertatore.
Sotto questo profilo non sarebbe auspicabile una imposta sui servizi, cui faceva riferimento, che sia onnicomprensiva per quanto riguarda i beni immobiliari? Ciò in modo da avere parametri omogenei e lasciare soltanto ai comuni la decisione circa l'intensità del prelievo. Mettendo infatti insieme ICI, TARSU ed altri tributi, si può decidere, ad esempio, che l'ICI «pesi» per il 40 per cento, mentre per qualcun altro questo tributo può «pesare» per il 60 per cento del gettito complessivo. Si eviterà così di dover «governare» 257 tributi perché, personalmente, ritengo che una serie aggiuntiva di tributi, in combinato disposto con una serie infinita di esimenti per il pagamento dei medesimi, finiscano per portare al collasso il sistema dei controlli degli enti locali.
Finiamo così per avere uno Stato accusato di effettuare condoni tramite il potere politico perchè non in grado di controllare le dichiarazioni dei redditi; poi però si trasferisce agli enti locali un insieme di attribuzioni ai fini dell'imposizione fiscale, stabilendo che ogni x anni si disponga una sanatoria o una qualche forma di collaborazione con i cittadini, dal momento che non si è in grado di controllare alcunché.
In questo caso, penso che lo Stato, perlomeno quello che si delinea nel combinato disposto degli articoli 114 e 119 della Costituzione, finisca per declinare una propria sovrana attribuzione.
Sotto questo profilo, intendevo quindi chiedere alcuni stimoli utili alla nostra riflessione.

LEONARDO PERRONE, Professore ordinario di diritto tributario presso la facoltà di economia e commercio dell'Università degli studi di Roma «La Sapienza». Partirei da quest'ultima considerazione per ricordare che l'attuale formulazione dell'articolo 117 della Costituzione, dopo aver previsto la competenza esclusiva dello Stato e delle regioni, aggiunge che la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva e alle regioni in ogni altra materia; infine si prevede che i comuni, le province e le città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e allo svolgimento delle funzioni loro attribuite.
Indubbiamente, premesso che Stato e regioni possono legiferare, mentre i comuni e le province possono soltanto regolamentare nei limiti dei tributi loro attribuiti da leggi dello Stato o, preferibilmente, delle regioni, accade che ciascun comune - e sono 8 mila! - adotti ogni anno un proprio regolamento. Per esempio, con riferimento all'ICI, ogni comune può darsi un regolamento di applicazione delle aliquote che individui, tra la soglia minima e la massima previste dalla legge, una o più aliquote.
Ancora: se si tratta di abitazione principale o se la casa è adibita ad abitazione di un soggetto portatore di handicap le aliquote possono variare ulteriormente. Ogni comune, nell'ambito dei limiti previsti dalla legge, modula le aliquote secondo le proprie esigenze (che possono variare da anno ad anno).
Ciò comporta che un regolamento comunale finisca in concreto per fissare l'incidenza dell'imposta in ogni comune, con quelle complicazioni che lei ricordava.
Tuttavia, originariamente la legge del 1992 che introduceva l'ICI parlava di un'aliquota unica che doveva essere fissata da ciascun comune. Se il comune stabiliva il 6 per mille, questa valeva per tutti! Ciò fu oggetto di molte critiche perché, dal momento che l'ICI rappresentava la massima espressione dell'autonomia del comune, si finiva in questo modo per limitare la stessa alla mera fissazione dell'aliquota. Si sosteneva quindi che una reale autonomia dovesse essere preferibilmente rappresentata dal fatto che l'ente locale, entro certi limiti, potesse decidere l'incidenza dell'imposta e la modulazione della stessa a seconda delle esigenze dell'ente locale. Successivamente, si è quindi intervenuti consentendo ai comuni di modulare le singole aliquote.
Quanto all'imposta sui servizi unica, sicuramente ciò semplificherebbe il tutto, anche se la base imponibile sarebbe meno certa rispetto a quella di un fabbricato o di un terreno (e ciò complicherebbe i controlli).
Inoltre, soffermandosi sull'ICI e sulla TARSU, i soggetti passivi del rapporto d'imposta sono diversi: nella prima, il soggetto passivo è il proprietario o l'usufruttuario; nella seconda è chi beneficia del servizio di raccolta dei rifiuti, cioè chi abita o usa il fabbricato che nel caso di locazione è il conduttore (fermo restando che il proprietario paga l'ICI).
Si ricorderà che prima dell'introduzione dell'ICI si era ipotizzato un tributo che doveva essere diviso in parti uguali tra il proprietario e l'utilizzatore del fabbricato (se diverso dal proprietario). Ciò non si tradusse in una legge perché si disse che l'utilizzatore aveva una minore capacità contributiva rispetto al proprietario. Sarebbe tuttavia importante ridurre il numero dei tributi in modo da avere una gestione più unitaria degli stessi.
Per quanto riguarda l'imposta di scopo, secondo la dottrina essa non dovrebbe esistere, perché l'imposta, per definizione, dovrebbe avere caratteri di generalità e di indeterminatezza, in modo da far affluire entrate indistinte e indivisibili all'ente impositore (in relazione alla capacità contributiva manifestata dai soggetti passivi), cosicché l'ente possa poi spendere secondo il proprio bilancio e le proprie esigenze. Tendenzialmente, dunque l'imposta di scopo non dovrebbe esistere.
Non è chiarissimo che cosa si intenda per imposta di scopo, ma le più recenti specificazioni individuano in essa una sorta di tributo per uno scopo ben concreto quale ad esempio quello della costruzione di un'opera pubblica. Sembra quasi una sorta di ritorno al contributo di miglioria specifica previsto dal vecchio testo unico della finanza locale, il quale stabiliva che i proprietari dei terreni che avrebbero beneficiato degli incrementi di valore dovuti alla realizzazione dell'opera dovevano sostenere il costo della stessa, compresa l'espropriazione, ripartito in base agli incrementi e alle proprietà. A mio avviso, nell'ambito del nuovo Titolo V della Costituzione non è indispensabile la previsione di una legge dello Stato per attribuire al comune la competenza ad istituire tributi di scopo per la realizzazione di opere pubbliche; così come è avvenuto in passato, potrebbe benissimo bastare una legge regionale. Ricordo, però, che al momento tutto è fermo e che le regioni non possono legiferare, perché la Corte Costituzionale ha stabilito, contrariamente a quanto sostenuto da una parte della dottrina, che fino a quando lo Stato non porrà i principi fondamentali della futura legislazione concorrente e regionale, così come previsto dalla Costituzione, le regioni non possano legiferare, escluse naturalmente quelle a statuto speciale.

PRESIDENTE. Ringrazio il professor Perrone per la sua partecipazione e, soprattutto, per averci consegnato la relazione da lui tenuta a Bologna nel settembre del 2003 in memoria del professor Bosello, che fu anche senatore della Repubblica oltre che autorevole esponente del diritto tributario italiano. Faremo tesoro anche di questa relazione prendendo i passi che più giovano ai nostri fini, in modo da poter consegnare al Parlamento un documento esaustivo sul tema che stiamo esaminando.
Dichiaro conclusa l'audizione.